ابطال یک مصوبه شورای شهر اصفهان در دیوان عدالت اداری

به گزارش ایسنا، در گردش کار این پرونده آمده است که معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 92222ـ 20/ 3/ 1402 اعلام کرده است که:

“مصوبه شماره 28/01/4555 ـ 13/ 11/ 1401 شورای اسلامی شهر اصفهان، دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در فراخوان انواع مناقصات و مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی به منظور بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه‌بندی متقاضیان و … به مبلغ 1،500،000 ریال در سال 1402 را تجویز نموده است. این در حالی است که:

1ـ اگرچه بهای خدمات دریافتی توسط شهرداری‌ها وفق جزء 9 ذیل بند (الف) تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها (مصوب 1/ 4/ 1401 ) منحصر به عناوینی بوده که در دستورالعمل اجرایی شماره 203726 ـ 30/ 9/ 1401  وزیر کشور به استانداران سراسر کشور ابلاغ و در جدول شماره 3 منضم به همین دستورالعمل نیز عنوان «بهای خدمات کارشناسی و فنی» بر اساس شاخص نفر ـ ساعت پیش‌بینی شده است، لیکن بهای خدمات مستند به بند (ب) ذیل تبصره 1 ماده 2 قانون مرقوم توسط قانونگذار دارای تعریف مشخص و کارمزدی است که شهرداری‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری‌ها در چهارچوب قوانین و مقررات در ازای ارائه خدمات مستقیم وصول می‌کنند و حال آن که در قوانین و مقررات موضوعه مرتبط با مناقصات، مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی حاکم بر شهرداری‌ها، چنین مجوزی برای دریافت بهای خدمات تحت عنوان بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه‌بندی متقاضیان و … به شهرداری‌ها داده نشده است.

2ـ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (مصوب 25/ 1/ 1355 با اصلاحات بعدی) وفق ماده 8 قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران به شهرداری‌های مراکز استان‌ها، کلان شهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت (مصوب 4/ 2/ 1390 ) به معاملات شهرداری اصفهان تسری یافته و در مواد 7 و 10 ذیل فصل دوم (مناقصه) و مواد ذیل فصل پنجم (مزایده) آیین‌نامه  معاملات مذکور، ترتیبات بررسی پیشنهادهای متقاضیان شرکت در انواع مناقصات و مزایده‌ها همچنین تکالیف و اختیارات شهرداری و اتخاذ تصمیم در مورد آنها توسط قانونگذار تبیین و مجوزی به شهرداری در اخذ وجه از متقاضیان تحت عنوان بهای خدمات به منظور بررسی این گونه پیشنهادها تجویز نگردیده و فقط فروش نقشه‌ها و برگ شرایط و مشخصات در بند 11 ذیل ماده 7 آیین‌نامه معاملات پیش‌بینی که آن هم ارتباطی با دریافت بهای خدمات موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان ندارد. ضمن این که به طریق مشابهی دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در طرح‌های سرمایه‌گذاری و مشارکتی نیز تحت عنوان بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه‌بندی متقاضیان و … مندرج در متن مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان در ماده 12 آیین‌نامه مالی ماده 1 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها موضوع تصویب‌نامه شمـاره 235472/ت60702 هـ ـ 20/ 12/ 1401  هیأت وزیران پیش‌بینی نگردیده و مطابق ماده 16 آیین‌نامه مرقوم، کلیه ترتیبات قراردادی مشارکت و سرمایه‌گذاری با اشخاص حقیقی و حقوقی توسط شهرداری‌ها صرفاً در چهارچوب و ضوابط این آیین‌نامه مجاز می‌باشد.

 3ـ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آرای صادره متعددی از جمله بند 6 دادنامه صادره شماره 1894 الی 1896 ـ 4/ 10/ 1397 و  1516 ـ 23/ 10/ 1399 اخذ بهای خدمات کارشناسی و بازدید (معاینه محل) را به دلیل ارائه خدمات مستقیم تأیید و مصوبات شورای اسلامی شهرهای خارک و سرعین را ابطال ننموده که این عنوان منطبق بر عنوان درج شده در جدول شماره 3 پیوست دستورالعمل ابلاغی شماره 203726 ـ 30/ 9/ 1401 وزیر کشور نیز بوده و متمایز از عنوان «اخذ بهای خدمات بابت بررسی اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی رتبه‌بندی متقاضیان و …» می‌باشد.

 4ـ اگرچه شورای اسلامی شهر اصفهان وفق فراز پایانی مصوبه خود و بر اساس مفاد بند 26 از ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مبادرت به تصویب دریافت این گونه بهای خدمات از متقاضیان نموده است، لیکن تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداری‌ها با رعایت مقررات مربوطه از جمله وظایف شورای اسلامی شهر مندرج در بند 26 ذیل ماده 80 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب 1/ 3/ 1375 با اعمال آخرین تغییرات و اصلاحات تا تاریخ 20/ 4/ 1396 ) بوده و حال آن که تصویب دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در انواع مناقصات، مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی بدون رعایت آیین‌نامه معاملات شهرداری فاقد وجاهت قانونی است.

 5 ـ مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان از حیث تجویز دریافت بهای خدمات مزبور به شهرداری مغایر با ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(2) مصوب 4/ 12/ 1393 می‌باشد، زیرا دریافت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه‌های اجرایی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و به دلیل سکوت قانونگذار در آیین‌نامه معاملات شهرداری مبنی بر اخذ بهای خدمات تحت عنوان بررسی پیشنهادهای متقاضیان اصل بر عدم اختیار دریافت چنین وجوهی می‌باشد.

 بنا به مراتب مصوبه شماره 28/01/4555 ـ 13/ 11/ 1401 شورای اسلامی شهر اصفهان مغایر با قوانین و مقررات موصوف و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره 28/01/4555 مورخ 13/ 11/ 1401 شورای اسلامی شهر اصفهان

“جناب آقای دکتر قاسم زاده

شهردار محترم اصفهان

موضوع: مصوبه شورای اسلامی

با سلام و احترام

لایحه شماره 11716/01 /س ـ 11/ 11/ 1401 معطوف به دستورالعمل اجرایی شماره 203726 ـ 30/ 9/ 1401 وزیر کشور در موضوع مفاد بند (ب) از تبصره 1 از ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور حاکی از دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در فراخوان انواع مناقصات و مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی (اسناد فراخوان، بررسی و ارزیابی فنی و کارشناسی، رتبه‌بندی متقاضیان و….) به جمع یک میلیون و پانصد هزار ریال برای اجرا در سال 1402 دریافت گردد، در جلسات کمیسیون تلفیق منتهی به جلسه علنی مورخ 12/ 11/ 1401 مورد بررسی قرار گرفت و پیشنهاد ارائه شده براساس مفاد بند 26 از ماده 80 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی به تصویب رسید.

مراتب جهت صدور دستور انجام اقدامات قانونی بعدی پس از طی مراحل مندرج در ماده90 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی اعلام می‌گردد. ـ رئیس شورای اسلامی شهر اصفهان”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اصفهان به موجب لایحه شماره 2257/02/28 ـ 27/ 6/ 1402 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

“حسب تعریف مندرج در موضوع بند (ب) ماده 2 قانون درآمدهای پایدار، (بهای خدمات، کارمزدی تعریف شده که شهرداری، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری‌ها، دهیاری‌ها در چهارچوب قوانین و مقررات در ازای ارائه خدمات مستقیم وصول می‌کنند) لذا بهای خدمات حسب قانون کارمزد محسوب می‌گردد و در مانحن فیه مجموعه اقداماتی است که در جریان و فرآیند آماده‌سازی در قالب ارائه اسناد فراخوان به متقاضیان آن ارائه می‌شود، ضمن آن که اقدامات قبل و پس از آن نیز مشمول این خدمات می‌باشد. برابر اختیارات حاصله از بند 26 ماده 80 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، شورای اسلامی شهر مجاز به تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن است. در همین راستا بایستی به عرض برساند، مصوبه اخذ بهای خدماتی که به متقاضیان شرکت در فراخوان مناقصات و مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی تعلق می‌گیرد مطابق مقررات و حسب ضوابط مربوطه می‌باشد. برابر تجویز حاصل از ماده 1 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مقرر گردیده، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها می‌توانند در چهارچوب قوانین و مقررات از انواع ابزارهای تأمین مالی و روش‌های اجرای مناسب برای اجرای طرح‌های مصوب شهری و روستایی و طرح‌های سرمایه‌گذاری و مشارکتی با پیش‌بینی تضامین کافی استفاده کنند. به عبارتی تصویب مصوبه اخذ بهای خدمات، دقیقاً بر همین اساس بوده و ایرادی بدان وارد نیست.

مطابق با صراحت ماده 2 قانون مارالذکر این گونه مشخص شده: «کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا ساکن هستند و یا به نوعی از خدمات شهری و روستایی بهره می‌برند، مکلفند عوارض و بهای خدمات شهرداری و دهیاری را پرداخت نمایند.» در بحث حاضر اخذ بهای خدمات ارائه شده به متقاضیان شرکت در پروژه‌های مشارکتی سازمان مشارکت و سرمایه‌گذاری شهرداری از این مهم مستثنی نبوده و مشمولین دریافت این خدمات خاص همان طور که در قانون پیش‌بینی شده می‌بایست نسبت به پرداخت بهای آن اقدام نمایند. با توجه به مواد 9 و 12 آیین‌نامه مالی موضوع ماده 1 قانون درآمدهای پایدار و ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها دایر بر خودگردان شدن و استقلال شهرداری‌ها، شهرداری کارمزد خدمتی را اخذ می‌کند که سایر ارگان‌ها نیز اخذ می‌نمایند. مواد 7 و 10 مندرج در آیین‌نامه معاملاتی شهرداری تهران که مورد استناد شاکی قرار گرفته صرفاً ناظر بر تکالیف و اختیارات شهرداری در روند برگزاری کمیسیون است و مسلماً موارد مطروحه نمی‌تواند قابل خلط با موضوع دریافت بهای خدمات ارائه شده از سوی شهرداری باشد. حسب آراء مورد استناد شاکی به شماره 1894 الی  1896 مورخ 4/10/1397 و 1516 مورخ 23/ 10/ 1397 آنچه مبنای مصوبات شورای شهرهای سرعین و خارک اعلام شده و اتفاقاً به تأیید این مصوبات منتهی گردیده، دقیقاً مبنای مصوبه مورد شکایت حاضر می‌باشد. بدین توضیح که وجه اشتراکی که می‌توان فی مابین مصوبات شورای شهرهای خارک و سرعین با مصوبه موضوع شکایت مطرح نمود ارائه خدمات در موضوعی مشخص می‌باشد که به ازاء آن می‌بایست از مشمولین آن بهایی اخذ گردد. بنابراین چنانچه حسب آراء فوق الاشاره مصوبات مطروحه مستند به بند 26 ماده 10 قانون تشکیلات شوراها، مطابق قانون تشخیص داده شده بایستی به عرض برساند، مصوبه معترض‌عنه نیز دقیقاً و مشخصاً مطابق و همسو با همین مواد و در راستای مقصود قانونگذار تصویب گردیده و با توجه به ارائه مستقیم خدمت از سوی شهرداری به متقاضیان آن نمی‌توان مصوباتی که کاملاً وفق ضوابط تصویب شده‌اند را باطل نمود.

تهیه اسناد مناقصه و مزایده توسط شهرداری و سازمان‌های موضوع مواد 84 و 111 قانون شهرداری محققاً مستلزم تهیه طرح و نقشه‌های اجرایی، انجام انواع محاسبات فنی و کارشناسی در رشته‌های سازه، تأسیسات، مکانیک، آتش نشانی و … توسط کارشناسان متخصص رشته‌های مذکور و برآورد اولیه هر پروژه و در مورد سازمان سرمایه‌گذاری و مشارکت‌ها تعیین قیمت‌های کارشناسی سهم شهرداری اعم از بهای زمین و عوارض صدور پروانه احداث بنا و … می‌باشد که به هنگام فروش این اسناد به متقاضیان شرکت‌کننده در فراخوان منتشره تحت عنوان بهای خدمات کارشناسی و فنی مستند به ضمائم پیوست بخشنامه شماره 203726 ـ 30/ 9/ 1401 وزیر کشور در موضوع مفاد تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده است. علی‌رغم این که دریافت بهای فروش نقشه‌ها و مشخصات و اوراق و برگ شرایط در آگهی فراخوان منتشره در ضمن مفاد بند 11 از ماده 7 آیین‌نامه معاملات شهرداری تصریح گردیده که به همین استناد مبلغ آن در ضمن مصوبه شماره 28/01/4555 ـ 13/ 11/ 1401 شورای اسلامی شهر اصفهان تعیین شده و علاوه بر آن در ضمن آیین‌نامه مالی مصوب 235472/ت 60702 هـ ـ 20/ 12/ 1401  هیأت وزیران که مؤخر بر مصوبه این شورا می‌باشد ممنوعیتی در این خصوص مقرر نشده است. لکن در ضمن بندهای 1 و 2 دادخواست شاکی اعلام شده که چنین مجوزی برای دریافت بهای خدمات مذکور به شهرداری داده نشده است.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 8/ 3/ 1403 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

اولاً در آیین‌نامه‌های شهرداری‌ها درخصوص اخذ مبلغی به عنوان بهای خدمات در صورت انجام مناقصات و مزایده‌ها و… حکمی مقرر نشده است و برمبنای قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، بهای خدمات در ازای ارائه خدمات مستقیم وصول می‌شود و این درحالی است که درخصوص مصوبه مورد شکایت خدماتی از سوی شهرداری ارائه نمی‌گردد تا مستحق دریافت آن باشد.

ثانیاً براساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سال 1380 دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود، ممنوع است.

ثالثاً موضوع خواسته مشمول موارد احصاء شده در دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره (1) ماده (2) قانون درآمد پایدار و هزینه‌های شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به شماره 203726 مورخ 30/ 9/ 1401 وزارت کشور نیست.

بنا به مراتب فوق، مصوبه شماره 28/01/4555 مورخ 13/ 11/ 1401 شورای اسلامی شهر اصفهان مبنی بر دریافت بهای خدمات از متقاضیان شرکت در فراخوان مناقصات و مزایده‌ها و پروژه‌های مشارکتی مصوب شورای اسلامی شهر، خلاف قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

این رأی براساس ماده93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 10/2/1402 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین